從維護國家安全高度保障糧食安全

　　韓 楊

　　糧食事關(guān)國計民生，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。我國始終高度重視糧食安全問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足世情國情糧情，確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，為新發(fā)展階段保障國家糧食安全指明了方向。

　　2021年，我國糧食總產(chǎn)量達到6.83億噸，連續(xù)7年超過6.5億噸，口糧儲備長期保持在70%以上；保持耕地面積19.18億畝，糧食播種面積達17.64億畝，建成高標準農(nóng)田9億畝左右。目前，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過61%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過72%，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實現(xiàn)良種全覆蓋和全程機械化，農(nóng)田有效灌溉面積超過10億畝，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提升，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，夯實了保障國家糧食安全的基礎(chǔ)。

　　保障糧食安全不能放松

　　我國在保障糧食安全上取得了歷史性成就，但也要居安思危，清醒認識到保障糧食安全任何時候都不能放松。當前，我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，結(jié)構(gòu)性矛盾尚未解決。國際形勢發(fā)生深刻復雜變化，加之長期以來世界糧食生產(chǎn)地區(qū)不平衡和國家間分配不均，全球糧食安全形勢不容樂觀。

　　維護國家安全，保障糧食安全極端重要。著眼中長期，保產(chǎn)能持續(xù)增長、保供給精準有效任務(wù)艱巨。

　　從國內(nèi)看，我國糧食增產(chǎn)受到資源環(huán)境的剛性約束，現(xiàn)有耕地生產(chǎn)壓力較大，水資源分布不均；依靠土地、勞動力等要素投入的糧食生產(chǎn)成本增加，產(chǎn)量增速放緩，綠色農(nóng)產(chǎn)品增效有待提升；以科技創(chuàng)新支撐糧食增產(chǎn)能力不足，尤其是高性能農(nóng)業(yè)機械設(shè)備和油飼糧等高產(chǎn)品種育種等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)亟待突破；農(nóng)民務(wù)農(nóng)獲得的經(jīng)營性收入低于工資性收入，種糧獲得的經(jīng)濟收益低于種植經(jīng)濟作物，一定程度上抑制了農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)積極性；財政支農(nóng)政策有待完善、支持方式有待優(yōu)化，農(nóng)村信貸、保險支農(nóng)力度尚難以滿足涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求；跨區(qū)域流通和儲備調(diào)控能力有待提升；政策性儲備對糧食供給端的調(diào)控空間收窄。

　　從國際看，隨著居民膳食結(jié)構(gòu)升級，我國對部分產(chǎn)需有剛性缺口的農(nóng)產(chǎn)品進口依存度提高、進口來源地趨向集中、進口海運通道相對單一，進口成本增加；我國國際大糧商、跨國農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)數(shù)量較少且國際競爭力有待提高，對國際市場糧價定價議價能力不足。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對重點關(guān)系

　　從概念范疇看，糧食的狹義概念是指包括小麥、稻谷、玉米等在內(nèi)的谷物、豆類和薯類；糧食的廣義概念包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品和以這些農(nóng)產(chǎn)品為原料制成的副食品，是大食物范疇。保障糧食安全，既要確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，又要穩(wěn)定糧食供應，還要確保糧食的可及性、可獲得性、可用性和供給穩(wěn)定性。保障糧食安全，在供給側(cè)，要保數(shù)量、保質(zhì)量、保多樣，穩(wěn)定增加有效供給；在需求側(cè)，要滿足城鄉(xiāng)居民對食物的品質(zhì)需求、營養(yǎng)需求、健康需求，適應人們膳食結(jié)構(gòu)不斷升級的趨勢，推動供需實現(xiàn)更高水平動態(tài)平衡。

　　在新發(fā)展階段更好保障糧食安全，應站在維護國家安全的高度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對重點關(guān)系。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系。既要抓好糧食生產(chǎn)，又要增強儲備和加工能力，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮整體效應，確保糧食生產(chǎn)和供應穩(wěn)定。保障糧食總體安全，夯實安全發(fā)展基礎(chǔ)，促進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部與外部的關(guān)系。既要立足國內(nèi)，統(tǒng)籌優(yōu)化布局，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，又要防范化解國際環(huán)境、國際貿(mào)易規(guī)則等變化給國內(nèi)糧食安全帶來的負面影響，還要發(fā)揮積極作用，促進全球農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護世界糧食安全。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當前與長遠的關(guān)系。既要立足當前，解決好糧食供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，又要著眼長遠，把握好中長期糧食需求側(cè)的變化，增強供需的適配性、有效性。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關(guān)系。既要考慮糧食在生產(chǎn)、流通、供應等方面面臨的傳統(tǒng)安全問題，又要兼顧國際上糧食能源屬性、金融屬性增強以及地緣政治變化等非傳統(tǒng)安全問題。

　　完善國家糧食安全保障體系

　　站在維護國家安全的高度保障糧食安全，一方面要樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，根據(jù)糧食安全保障目標任務(wù)，優(yōu)先保障口糧安全、飼料糧安全，滿足居民更高水平的食物和營養(yǎng)需求，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的自給率保持在合理區(qū)間，大食物觀的基礎(chǔ)仍然是糧食。另一方面要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，以穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性應對外部環(huán)境的不確定性。統(tǒng)籌利用國際合作、貿(mào)易、投資等，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品進口來源、進口渠道、進口供應鏈的安全、穩(wěn)定、可控、可靠，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全保障體系。

　　一是面向整個國土資源空間拓展食物資源開發(fā)路徑，做好藏糧于地、藏糧于技。統(tǒng)籌利用森林草地、江河湖海等國土資源空間，挖掘各類資源潛力，優(yōu)化空間布局，拓展多元食物供給路徑；充分保護和利用現(xiàn)有耕地資源，嚴守耕地保護紅線，落實耕地利用優(yōu)先序，加快高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地基礎(chǔ)地力對糧食產(chǎn)量的貢獻度；面向糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈配置科技資源，開展優(yōu)良種源和高性能農(nóng)機等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，有序推動生物育種技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應用。

　　二是率先推進糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，多措并舉促進糧農(nóng)增收。要加大對糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)支持力度，加快補齊農(nóng)田水利建設(shè)短板；提高糧油主產(chǎn)區(qū)機械化水平，推動其率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要按照政策保本、經(jīng)營增效的思路，推動糧農(nóng)增收，進一步完善最低收購價政策和生產(chǎn)者補貼制度等，在政策托底的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮市場作用；發(fā)展壯大各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)民種糧積極性，提高主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性。確保主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)保面積保產(chǎn)量，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率。

　　三是加大財政金融支農(nóng)力度，加強風險監(jiān)測，提高糧食安全保障水平。積極拓展和創(chuàng)新政策工具，逐步提高面向農(nóng)業(yè)的財政支持水平，對重點農(nóng)產(chǎn)品需優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)、擴大支持范圍。一方面，要強化對經(jīng)濟社會發(fā)展變化研判的準確性、前瞻性，提高農(nóng)業(yè)支持政策的針對性。準確預判城鎮(zhèn)化、老齡化帶來的農(nóng)產(chǎn)品消費需求結(jié)構(gòu)變化，進一步完善重要農(nóng)產(chǎn)品支持政策。另一方面，要加快構(gòu)建既適應金融市場規(guī)律又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的農(nóng)村金融體系，發(fā)揮好政策性金融和政策性保險的作用，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋面。

　　四是實現(xiàn)有為政府和有效市場結(jié)合，完善糧食流通與儲備體系。糧食流通與儲備體系是實現(xiàn)糧食供求平衡的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”。發(fā)揮好糧食儲備優(yōu)勢，提高糧食宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化儲備品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高國家儲備吞吐調(diào)節(jié)的精準性。同時，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，逐步形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的糧食收儲機制，還要加快推進糧食流通現(xiàn)代化，強化糧食應急保障體系，提升應急保供能力。

　　五是順應食物消費結(jié)構(gòu)升級趨勢，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，要滿足城鄉(xiāng)居民多元化、高品質(zhì)需求，提高糧食綜合供給能力。準確把握城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)變化帶來的食物消費結(jié)構(gòu)升級趨勢，統(tǒng)籌兼顧口糧與重要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，提高供給體系的適配性、精準性；推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn)，既要實現(xiàn)糧、油、肉、奶、果、蔬及水產(chǎn)品等的有效供給，也要促進全鏈條節(jié)糧減損。另一方面，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，創(chuàng)新種植模式，提高生產(chǎn)效率。發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)資源稟賦的比較優(yōu)勢，注重區(qū)域間取長補短、協(xié)調(diào)高效發(fā)展。

　　六是提高統(tǒng)籌利用兩個市場兩種資源的能力，持續(xù)推進進口多元化布局和農(nóng)業(yè)走出去。用好兩個市場、兩種資源，加強國際、國內(nèi)市場聯(lián)動風險預警預判，增強全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性，同時，也要發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進多邊雙邊經(jīng)貿(mào)合作。持續(xù)優(yōu)化與全球主要糧源地的國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)，增強對短缺品種進口規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)控能力；持續(xù)推進農(nóng)業(yè)走出去，提升在農(nóng)資、農(nóng)化、產(chǎn)品、加工、物流、貿(mào)易等全產(chǎn)業(yè)鏈布局的能力，提高國際市場議價能力，確保進口糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定性和可靠性；利用各類合作平臺，加強農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易投資合作；參與推動全球糧農(nóng)治理，對于人口大國、廣大發(fā)展中國家，要攜手推動糧食國際貿(mào)易暢通，推動糧食安全公共儲備合情合理合規(guī)，為我國發(fā)展營造良好外部環(huán)境。

　　（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究室主任、研究員）