“中國扶貧”的政治經濟學

　　中國的減貧成就舉世矚目。本文旨在系統(tǒng)梳理中國的減貧成就和經驗，并探討中國的政治制度如何助力扶貧事業(yè)取得偉大勝利。

　　1990年，中國約有66%的人口生活在日收入1.90美元的貧困線下，這一年，中國的人均GDP水平低于印度，但2020年中國的人均GDP比印度高出近5倍。中國的減貧成就在很大程度上受益于改革開放帶來的經濟增長，國有企業(yè)改革、工業(yè)制成品的大規(guī)模出口以及世界最大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口流動等，也都有助于減貧工作的開展。

　　除了推動經濟發(fā)展，中國還努力協(xié)調國家層面與省、市以及鄉(xiāng)村一級的扶貧戰(zhàn)略。在國家層面，除了關注經濟增長，還積極興建基礎設施，在欠發(fā)達地區(qū)大力修建公路、高速鐵路、機場。各省份則發(fā)揮本地優(yōu)勢，促進電子商務、自主創(chuàng)業(yè)和社會援助的發(fā)展。中國政府鼓勵成功企業(yè)和發(fā)達城市支持初創(chuàng)企業(yè)和貧困地區(qū)發(fā)展�；鶎庸�職人員除了日常工作以外，還挑起了精準扶貧的重任。脫貧攻堅戰(zhàn)得到中央政府強有力的協(xié)調和支持，也同時得到了各級干部的擁護，一些干部從中央直接被派駐到地方去領導當?shù)氐臏p貧工作。

　　有人可能會說，中國取得減貧成功，是因為中國共產黨能在社會中協(xié)調好各種因素，實現(xiàn)不同層級的治理。多年來，中國政府肯定有治理和政策上的延續(xù)性，但是隨著領導人的更替，以及宏觀經濟和社會環(huán)境的不斷發(fā)展，情況也會隨之發(fā)生相應的調整。

　　扶貧的政治淵源

　　貧困問題本質上是政治問題。中國幾千年來對統(tǒng)治者的政績評價都與貧困治理息息相關。在漫長的中國歷史中，饑荒和貧困首先被視為是統(tǒng)治者的責任，孟子就提出“故居者有積倉，行者有裹囊也”。事實上，在一個仁政的社會中，即便是“君權神授”，也是有條件的，貧困的存在等同于統(tǒng)治者的失職和無能。

　　2021年2月25日，習近平總書記宣布中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利。他指出，一部中國史，就是一部中華民族同貧困作斗爭的歷史。屈原曾感慨“長太息以掩涕兮，哀民生之多艱”。在慶祝中國共產黨成立100周年的重要時刻，習近平總書記通過脫貧攻堅的成功論證了中國政治制度的優(yōu)越性。

　　改革開放以來，中國政府曾多次劃定貧困線。1978年至2008年的貧困線測算，是基于每天獲得2100卡路里所需要的成本再加上15元用于非食品消費，從最初的每人每年100元的生活成本逐年遞增。2008年劃定的貧困線將非食品消費提高到40%，并將低收入線提高了38%。人均每年收入865元，最早是2000年的低收入線，后來被劃定為貧困線。2011年，中國開始采用年收入2300元的貧困線標準，進一步將非食品類別的消費提高到53.5%，但仍以每天提供2100卡路里同時包括60克蛋白質為基本目標。新貧困線的引入將中國的低收入線提高了80%。

　　以這幾條貧困線測量得出的數(shù)據表明，自1978年以來，中國的貧困發(fā)生率和貧困人口都有大幅下降。1978年，依據當時的貧困線測算，中國農村貧困發(fā)生率在37%，到2008年該貧困線停用時，農村貧困發(fā)生率下降到只有1.7%。如果用現(xiàn)行貧困線測量，1978年，中國有97.5%的農村人口為貧困人口，而到2019年，貧困發(fā)生率下降到僅為0.6%。用世界銀行的貧困標準測算，中國的貧困發(fā)生率從1980年的89%（可以獲得數(shù)據的首年）下降到2019年的0.5%。

　　中國將減貧作為首要任務，也是一項神圣的使命。習近平總書記曾公開說，“扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多”。他對扶貧工作的投入在其個人履歷中一以貫之，包括他在陜西省梁家河村的成長經歷，以及20世紀80年代在福建省寧德地區(qū)的工作經歷。他在脫貧攻堅中取得的成就，也有利于推動其他方面的改革。

　　鄧小平采用中國國學經典《詩經》中的“小康”來描述對中國發(fā)展成為一個中等富裕國家的愿景。1982年，中共十二大首次把“小康”作為經濟建設總的奮斗目標，提出到20世紀末力爭使人民的物質文化生活達到小康水平。2002年，中國共產黨的會議文件中提出全面建設小康社會的奮斗目標。2012年，在中共十八大上，習近平當選總書記。在他的領導下，中國共產黨把脫貧攻堅工作納入總體布局和戰(zhàn)略布局。2015年，習近平總書記重申了消除絕對貧困的目標；2021年7月，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，他同時提到了全面建成小康社會和解決絕對貧困問題：“我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進�！�

　　那么，為什么說脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利是中國共產黨取得的最偉大的成就？

　　走上發(fā)展式扶貧

　　新中國成立之前，幾十年的戰(zhàn)爭、饑荒讓中國餓殍遍野，據統(tǒng)計約有1500萬人死于饑荒。在一個農業(yè)人口約占88%的國家，土地分配不均，52%的農民只耕種了14.3%的可耕地。仁政和有能力讓人民免于饑荒的治理都已經成為歷史記憶，那個時期的中國民不聊生。

　　新中國成立之初，百廢待興。一些西方學者認為，毛澤東時代的成就是消除了大面積的極端貧困。然而，當時受到蘇聯(lián)“生產第一、生活第二”思維的影響，國家策略是推動經濟增長。更具體地說，在當時錯綜復雜的國際政治環(huán)境中，新成立的中國政府一方面要保家衛(wèi)國，另一方面要通過公有制快速實現(xiàn)工業(yè)化。解決貧困問題不是當時的燃眉之急。

　　1978年，新中國對農村貧困進行統(tǒng)計，農村貧困發(fā)生率為28%，但這時的統(tǒng)計單位并不是個人，平均年收入低于貧困線的縣城居民都被統(tǒng)計為貧困人口，顯然，非貧困人口被過度統(tǒng)計了。有研究表明，中國1978年的貧困發(fā)生率應為1950年的一半。

　　1981年，世界銀行在國際比較的基礎上得出了適度而積極的評價：盡管中國的平均消費水平增長緩慢，但在過去30年里，中國最引人注目的成就是讓低收入群體在基本需求方面，比大多數(shù)其他貧窮國家的低收入群體富裕得多。

　　1978年舉行的中央工作會議上，鄧小平發(fā)表了具有里程碑意義的講話，鼓勵代表們“解放思想，實事求是，團結一致向前看”。之后，鄧小平重申了四個現(xiàn)代化：農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學技術現(xiàn)代化。接著，鄧小平又提出了“小康”的目標。他還在公開場合談到貧困問題時說，“貧窮不是社會主義”。要解決這個問題，中國必須迅速發(fā)展和壯大經濟。

　　農村改革使農村的貧困狀況大為改善，但社會救助制度的完善還任重道遠。1994年印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃》對農村的扶貧工作作出了部署，提出要“消滅”而不是“減少”貧困，由此開創(chuàng)了一個直至2021年獲得全面成功的偉大計劃。

　　一些學者將1994年看作是中國由開發(fā)式扶貧到發(fā)展式扶貧的轉折點。中國政府也在扶貧戰(zhàn)略中納入了一些新的舉措。例如，要求每個中央國家機關對口支援一個貧困縣，下級政府單位對口支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村；引入與水、電、教育、公共衛(wèi)生服務等相關的具體扶貧目標；強調把移民搬遷和增加非農業(yè)收入作為擺脫貧困的途徑；將扶貧任務下放給省、自治區(qū)政府，東西部城市進行扶貧協(xié)作和對口支援，讓東部發(fā)達省份的城市幫扶西部省份的城市，東部省份的貧困縣不再接受國家的扶貧資金，改由地方籌措資金。

　　1994年的改革大大增加了中央政府提供的扶貧資金，并引入了第三方監(jiān)管。到1999年，中央政府發(fā)現(xiàn)，依據當時的貧困標準，有2000萬人需要擺脫貧困，另外還有原先沒有考慮到的、因身體殘疾或受惡劣地理條件束縛而需要脫貧的2200萬人。為此，政府提供額外資金，鼓勵使用小額信用貸款，推動干部幫扶特定貧困戶，持續(xù)提供更加精準的幫扶和援助。

　　以消除絕對貧困為目標

　　改革開放以來，中國的政治格局長期保持平穩(wěn)。這是中國消滅絕對貧困的重要基礎。

　　2002年，在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告提出，要在21世紀的頭20年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。對此，新華社表示：在走向小康社會的道路上，占世界人口最多的國家首先必須幫助其人民擺脫貧困，實現(xiàn)豐衣足食。

　　2001年，中共中央、國務院印發(fā)《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，除了繼續(xù)推行扶貧政策，還更加突出了扶貧開發(fā)領導小組的作用和影響力。2002年，中國政府提出了建立新型農村合作醫(yī)療制度，為脫貧提供普遍的、個性化的制度保障。中國還取消了自公元前594年便開始實施的農業(yè)稅政策，使中國農業(yè)更具有國際競爭力。

　　此后，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》提出：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房�！�

　　隨后，一系列支持性措施出臺。內容包括：全面實施覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度；頒布一系列涉及農村殘疾人扶貧開發(fā)的舉措；進行醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推動醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥改革；采取各項措施推進教育公平，保障農民工子女接受教育，減少留守兒童數(shù)量，吸引高水平教師服務鄉(xiāng)村；等等。這些工作為構建有利于消除貧困的全面福利體系奠定了基礎。

　　精準扶貧成效卓著

　　習近平擔任中共中央總書記后，即于2013年提出“精準扶貧”。

　　中國的貧困人口數(shù)據庫囊括了所有生活在農村地區(qū)的貧困人口，統(tǒng)計數(shù)據成為評估工作人員績效和衡量政策成功與否的手段。公職人員除了履行本職工作之外，還承擔幫助指定家庭脫貧的職責。這項政策全面覆蓋了全國各地的基層政府。另外，政府還下派黨員干部深入扶貧一線，助力脫貧攻堅。

　　圍繞精準扶貧方略，各項扶貧政策工具也已到位：推動宏觀和微觀層面的大規(guī)模的地方基礎設施建設工程；促進農村地區(qū)產業(yè)發(fā)展；東部地區(qū)經濟較強的市縣支援西部貧困縣發(fā)展；國有企業(yè)聚力開展“百縣萬村”扶貧行動；動員民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”的精準扶貧行動。

　　2015年，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”。

　　這場人類歷史上最大規(guī)模的減貧運動具有多重作用，不僅推動了基層干部投入扶貧工作，也塑造了中國共產黨的政治形象，提升了中共中央在中國民眾中的政治威望。

　　作為全球政治的扶貧

　　與其他國家相比，中國的減貧成就更為顯著，這在一定程度上與國際政治息息相關。

　　在1995年舉行的聯(lián)合國社會發(fā)展世界問題首腦會議上，中國宣布了“八七扶貧攻堅計劃”，向國際社會表明中國的國家實力和人道主義關懷。2000年的聯(lián)合國千年首腦會議簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，提出到2015年發(fā)展中國家實現(xiàn)8項千年發(fā)展目標�，F(xiàn)在，中國已經成功地實現(xiàn)了所有8項千年發(fā)展目標。在2015年可持續(xù)發(fā)展目標代替千年發(fā)展目標之前，中國的脫貧人口占到全球脫貧人口總數(shù)的一半。聯(lián)合國于2012年開始制定“可持續(xù)發(fā)展目標”并于2015年向世界頒布。此后不久，習近平總書記重申中國將于2020年消除農村絕對貧困的減貧目標。

　　過去10年，人類社會經歷了全球政治重組和愈加緊張的國際局勢。在此背景下，減貧仍然是增強中國軟實力和影響力的戰(zhàn)略手段，這樣中國便可以展示其構建人類命運共同體的愿景，以及倡導的新的全球治理觀。

　　世界各地的中國使領館舉辦活動慶祝脫貧攻堅取得全面勝利。2021年中國發(fā)布《人類減貧的中國實踐》白皮書，介紹人類減貧的中國探索和實踐，分享中國的經驗和做法。題為《中國減貧學》的智庫報告介紹了一個“新領域”——“中國減貧學”。該報告指出：“中國減貧學是既有助于減貧、又有利于發(fā)展的政治經濟學分配理論。其核心要義是：錨定共同富裕目標、依托精準手段，構建政府、市場和社會協(xié)同發(fā)力的‘益貧市場’機制，解放貧困者的生產力，使他們不僅成為分配的受益者，也成為增長的貢獻者，推動實現(xiàn)整個社會更加均衡、更加公平的發(fā)展。”

　　中國減貧的成功很難被復制。它是建立在40多年來持續(xù)的經濟和政策發(fā)展的基礎之上的，是建立在將貧困視為治理失敗表現(xiàn)的幾千年文化連續(xù)性的基礎之上的，只能發(fā)生在中國共產黨領導下才能實現(xiàn)的協(xié)調管理和社會治理的環(huán)境中。中國的減貧道路或許是其他發(fā)展中國家無法企及的，但是很多經驗是可以研究借鑒的。

　�。ū疚膩碓矗航洕�日報 作者分別為英國皇家社會科學院院士、北京師范大學中國社會管理研究院/社會學院教授 羅伯特·沃克；北京師范大學中國社會管理研究院/社會學院副教授 楊力超。譯者為中國社會科學院近代史研究所賈亞娟）