打造制度之籠，從黨內(nèi)做起

　　“把權力關進制度的籠子里”，是新一屆中央領導集體履新之后振奮人心的承諾之一，公眾多有期待。然而，打造制度之籠，是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，需要穩(wěn)步推進。5月27日，經(jīng)中共中央批準，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外公布。早在1990年，中央就頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》�，F(xiàn)在，經(jīng)過修訂和完善，這個條例歷經(jīng)20余年終于正式出臺。

　　這個被稱作“黨內(nèi)立法法”的法規(guī)，意義何在？不難預想，隨著這一重要法規(guī)的出臺，一方面，更多黨內(nèi)法規(guī)的制定有了依循；另一方面，它將大大強化對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)籌和梳理�？梢哉f，這兩個文件的頒布，既是打造制度之籠的具體舉措，也標志著制度建設上了一個新的臺階。

　　不同于其他黨內(nèi)法規(guī)，這兩個文件是在為黨內(nèi)立法立規(guī)矩。黨內(nèi)的規(guī)矩怎樣制定，由誰來制定，事關重大。這些年來，我們黨致力于制度建設，出臺了不少各式各樣的條例和規(guī)定，發(fā)揮了很大作用，但也有一些情況值得思考。一是對怎樣立規(guī)矩還缺乏統(tǒng)一要求，一定程度上存在隨意制定、越權制定、重復制定等無序現(xiàn)象。二是立規(guī)矩的主體比較混亂。有的條例和規(guī)定，看上去像模像樣，但仔細一琢磨，不對了，制定者把自己置身于外，被管的對象成了管的主體。

　　事實表明，讓應該被規(guī)則約束的人去制定規(guī)則，其結果往往不是權力受到約束，而是權力膨脹。立法法就是對立法權力的規(guī)范。這次條例對黨內(nèi)法規(guī)制定權限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定，哪些事項可以由中央紀委、中央各部門或省區(qū)市黨委制定，對于減少制定黨內(nèi)法規(guī)方面的混亂，約束黨內(nèi)立法權力的濫用，無疑將產(chǎn)生十分積極的作用。

　　兩個文件的出臺，也包含了理念的深刻變化，一些現(xiàn)代法治新理念在生根、發(fā)芽。

　　例如制度體系的理念。長期以來我們雖然強調(diào)制度建設，但是，由于存在認識誤區(qū)，往往只是把制度簡單地理解為提出要求、作出規(guī)定、制定條例，免不了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，往往顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。制度不應只是把條文堆砌起來，不顧條文之間的各行其是、互不相干甚至相互打架，而是讓條文有機連接、相輔相成。否則，要求再多再細，都會因繁瑣、不可用甚至相互對立而消解制度的權威性。

　　又如公開的理念。除了要求制定黨內(nèi)法規(guī)要廣泛征求意見外，條例還特別強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后“一般應當公開發(fā)布”。這些年，我們越來越認識到發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性。但是，民主要靠公開來保證。公開不僅僅是滿足知情權，更是參與的前提。黨內(nèi)法規(guī)公開，等于將這把利器不但交到了普通黨員手里，也交到了老百姓手里，使他們對黨的事務有了監(jiān)督和評判的權利，也讓我們必須時刻提醒自己：今后老百姓和普通黨員會拿這些標尺來衡量執(zhí)政黨的每個組織和黨員。從這個意義上講，有公開，才有民主。

　　當然，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是管黨員干部、管執(zhí)政骨干的，所有黨員、黨的各級組織，都應在約束之列，黨內(nèi)法規(guī)也理所當然地是權力約束的一個重要部分。從這個角度看，兩個“黨內(nèi)立法法”的出臺表明，打造約束權力的制度之籠，正在從黨內(nèi)做起。 （王長江  作者為中央黨校黨建教研部主任、教授）