用更大力度推進“還路于民”
時間:2011-06-21 13:31 來源：中國青年報
交通運輸部、發(fā)改委等五部委日前聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地從6月20日起，到明年5月21日，集中開展收費公路專項清理工作，全面清理公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規(guī)行為。應(yīng)該說，五部委的聯(lián)合行動是深得民心之舉。但從著眼于中國未來的發(fā)展和消除民怨出發(fā)，必須徹底地“還路于民”，這就需要政府下更大決心，對公路的不合理體制尤其是融資體制進行改革，以杜絕地方和部門借“路”生財?shù)臎_動。
之所以強調(diào)要有更大決心，原因在于公路收費問題已成沉疴，從1981年霍英東等人投資東莞中堂大橋建起全國首個路橋收費站至今，中國的收費公路制度恰好誕生30年了。從當初的無路可走到如今的有路走不起，公路成了地方政府與民爭利的工具，以及貪腐高發(fā)領(lǐng)域，地方政府、公路管理部門、公路經(jīng)營者及其相關(guān)人員等，在此已結(jié)成一個深厚的利益鏈。沒有類似破釜沉舟之決心，是很難打破這個利益鏈條的。交通部2009年借著燃油稅改革之機，曾宣布逐步取消全部二級公路收費。但時至今日，一些被取消的收費公路又死灰復(fù)燃，換個“馬甲”重新收費，即是明證。
國家當初實行“貸款修路、收費還貸”時，肯定沒有預(yù)料到后來的各種收費亂象。因為2004年11月開始施行的《收費公路管理條例》還規(guī)定，對“政府還貸公路” ，收費期限最長不得超過15年，在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費；對“經(jīng)營性公路”，按照收回投資并有合理回報的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。但目前的很多收費公路，普遍超過國家規(guī)定的還款年限，有的最長收費年限甚至高達756年。這里的原因，就在于地方政府將很多早已到期或即將到期的公路收費通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、將其他項目債務(wù)并入收費公路等方式，進行二次收費，或違規(guī)延長收費期限。如北京市9條收費公路皆為經(jīng)營性公路，它們中的絕大多數(shù)都通過政府“轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)”，實現(xiàn)了由“政府還貸路”到“經(jīng)營性公路”的轉(zhuǎn)變，從而得以繼續(xù)收費。
地方政府樂意這樣做，除了繼續(xù)收費為地方財政提供滾滾財源外，還在于地方政府的其他利益。公路是一種正外部性十分明顯的公共物品，不獨本地車輛，外地車輛也可暢通無阻。如果取消公路收費，用本地的錢修路，讓外地車免費通行，地方政府就會明顯缺乏動力。而通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，地方政府還可借此阻斷外地產(chǎn)品進入本地市場。
然而，公路畢竟是讓人走的，貨暢其流是公路應(yīng)起的作用。公路若因有錢才能通行，則違背了公路的本質(zhì)。所以，需要對公路這一產(chǎn)品重新定位，恢復(fù)其作為公共品的本來面目，改變目前的融資方式，解決政府在公共品管理和供應(yīng)上的缺位。
從學理上看，對于公路這種公共物品，其是否應(yīng)由政府提供完全取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和政府的財政能力，但公路特別是高速公路還具有投資大、建設(shè)周期長、服務(wù)全社會等特點，即它具有一種自然壟斷屬性，因此，當財力允許時，公路建設(shè)資金理應(yīng)大部分來自國家的投入。從各國實踐看，雖然也存在收費高速公路，可更多的則是免費高速公路。
另一方面，在現(xiàn)代經(jīng)濟系統(tǒng)中，公路承擔著絕大部分的運輸量。公路使用成本越低，越能最大限度降低經(jīng)濟系統(tǒng)運行的成本，提高系統(tǒng)的經(jīng)濟收益，這是西方發(fā)達國家普遍將公路作為公共品提供的深層原因所在。從今后的發(fā)展趨勢看，雖然運輸基礎(chǔ)設(shè)施的民營化和管理方式的商業(yè)化將不斷增加，而且把高速公路的建設(shè)、運營管理委托給私營部門的做法也會更加普遍，但政府為主的投入性質(zhì)不會變。
退一步而言，收費還貸的政策即使還要維持一段時期，也必須加強監(jiān)管，包括公眾對此一過程的參與，不能任由公路部門甚至公路經(jīng)營者單方?jīng)Q定公路的收費期限。（鄧聿文）
之所以強調(diào)要有更大決心，原因在于公路收費問題已成沉疴，從1981年霍英東等人投資東莞中堂大橋建起全國首個路橋收費站至今，中國的收費公路制度恰好誕生30年了。從當初的無路可走到如今的有路走不起，公路成了地方政府與民爭利的工具，以及貪腐高發(fā)領(lǐng)域，地方政府、公路管理部門、公路經(jīng)營者及其相關(guān)人員等，在此已結(jié)成一個深厚的利益鏈。沒有類似破釜沉舟之決心，是很難打破這個利益鏈條的。交通部2009年借著燃油稅改革之機，曾宣布逐步取消全部二級公路收費。但時至今日，一些被取消的收費公路又死灰復(fù)燃，換個“馬甲”重新收費，即是明證。
國家當初實行“貸款修路、收費還貸”時，肯定沒有預(yù)料到后來的各種收費亂象。因為2004年11月開始施行的《收費公路管理條例》還規(guī)定，對“政府還貸公路” ，收費期限最長不得超過15年，在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費；對“經(jīng)營性公路”，按照收回投資并有合理回報的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。但目前的很多收費公路，普遍超過國家規(guī)定的還款年限，有的最長收費年限甚至高達756年。這里的原因，就在于地方政府將很多早已到期或即將到期的公路收費通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、將其他項目債務(wù)并入收費公路等方式，進行二次收費，或違規(guī)延長收費期限。如北京市9條收費公路皆為經(jīng)營性公路，它們中的絕大多數(shù)都通過政府“轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)”，實現(xiàn)了由“政府還貸路”到“經(jīng)營性公路”的轉(zhuǎn)變，從而得以繼續(xù)收費。
地方政府樂意這樣做，除了繼續(xù)收費為地方財政提供滾滾財源外，還在于地方政府的其他利益。公路是一種正外部性十分明顯的公共物品，不獨本地車輛，外地車輛也可暢通無阻。如果取消公路收費，用本地的錢修路，讓外地車免費通行，地方政府就會明顯缺乏動力。而通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，地方政府還可借此阻斷外地產(chǎn)品進入本地市場。
然而，公路畢竟是讓人走的，貨暢其流是公路應(yīng)起的作用。公路若因有錢才能通行，則違背了公路的本質(zhì)。所以，需要對公路這一產(chǎn)品重新定位，恢復(fù)其作為公共品的本來面目，改變目前的融資方式，解決政府在公共品管理和供應(yīng)上的缺位。
從學理上看，對于公路這種公共物品，其是否應(yīng)由政府提供完全取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和政府的財政能力，但公路特別是高速公路還具有投資大、建設(shè)周期長、服務(wù)全社會等特點，即它具有一種自然壟斷屬性，因此，當財力允許時，公路建設(shè)資金理應(yīng)大部分來自國家的投入。從各國實踐看，雖然也存在收費高速公路，可更多的則是免費高速公路。
另一方面，在現(xiàn)代經(jīng)濟系統(tǒng)中，公路承擔著絕大部分的運輸量。公路使用成本越低，越能最大限度降低經(jīng)濟系統(tǒng)運行的成本，提高系統(tǒng)的經(jīng)濟收益，這是西方發(fā)達國家普遍將公路作為公共品提供的深層原因所在。從今后的發(fā)展趨勢看，雖然運輸基礎(chǔ)設(shè)施的民營化和管理方式的商業(yè)化將不斷增加，而且把高速公路的建設(shè)、運營管理委托給私營部門的做法也會更加普遍，但政府為主的投入性質(zhì)不會變。
退一步而言，收費還貸的政策即使還要維持一段時期，也必須加強監(jiān)管，包括公眾對此一過程的參與，不能任由公路部門甚至公路經(jīng)營者單方?jīng)Q定公路的收費期限。（鄧聿文）
編輯:張潔
