從維護(hù)國(guó)家安全高度保障糧食安全

　　作者：韓 楊（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員）

　　糧食事關(guān)國(guó)計(jì)民生，糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。我國(guó)始終高度重視糧食安全問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足世情國(guó)情糧情，確立“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，提出“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，為新發(fā)展階段保障國(guó)家糧食安全指明了方向。

　　2021年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到6.83億噸，連續(xù)7年超過(guò)6.5億噸，口糧儲(chǔ)備長(zhǎng)期保持在70%以上；保持耕地面積19.18億畝，糧食播種面積達(dá)17.64億畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9億畝左右。目前，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過(guò)61%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)72%，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實(shí)現(xiàn)良種全覆蓋和全程機(jī)械化，農(nóng)田有效灌溉面積超過(guò)10億畝，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提升，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，夯實(shí)了保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。

　　保障糧食安全不能放松

　　我國(guó)在保障糧食安全上取得了歷史性成就，但也要居安思危，清醒認(rèn)識(shí)到保障糧食安全任何時(shí)候都不能放松。當(dāng)前，我國(guó)糧食供求緊平衡的格局沒(méi)有改變，結(jié)構(gòu)性矛盾尚未解決。國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，加之長(zhǎng)期以來(lái)世界糧食生產(chǎn)地區(qū)不平衡和國(guó)家間分配不均，全球糧食安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。

　　維護(hù)國(guó)家安全，保障糧食安全極端重要。著眼中長(zhǎng)期，保產(chǎn)能持續(xù)增長(zhǎng)、保供給精準(zhǔn)有效任務(wù)艱巨。

　　從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)糧食增產(chǎn)受到資源環(huán)境的剛性約束，現(xiàn)有耕地生產(chǎn)壓力較大，水資源分布不均；依靠土地、勞動(dòng)力等要素投入的糧食生產(chǎn)成本增加，產(chǎn)量增速放緩，綠色農(nóng)產(chǎn)品增效有待提升；以科技創(chuàng)新支撐糧食增產(chǎn)能力不足，尤其是高性能農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和油飼糧等高產(chǎn)品種育種等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)亟待突破；農(nóng)民務(wù)農(nóng)獲得的經(jīng)營(yíng)性收入低于工資性收入，種糧獲得的經(jīng)濟(jì)收益低于種植經(jīng)濟(jì)作物，一定程度上抑制了農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)積極性；財(cái)政支農(nóng)政策有待完善、支持方式有待優(yōu)化，農(nóng)村信貸、保險(xiǎn)支農(nóng)力度尚難以滿足涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求；跨區(qū)域流通和儲(chǔ)備調(diào)控能力有待提升；政策性?xún)?chǔ)備對(duì)糧食供給端的調(diào)控空間收窄。

　　從國(guó)際看，隨著居民膳食結(jié)構(gòu)升級(jí)，我國(guó)對(duì)部分產(chǎn)需有剛性缺口的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依存度提高、進(jìn)口來(lái)源地趨向集中、進(jìn)口海運(yùn)通道相對(duì)單一，進(jìn)口成本增加；我國(guó)國(guó)際大糧商、跨國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)數(shù)量較少且國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力有待提高，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)定價(jià)議價(jià)能力不足。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對(duì)重點(diǎn)關(guān)系

　　從概念范疇看，糧食的狹義概念是指包括小麥、稻谷、玉米等在內(nèi)的谷物、豆類(lèi)和薯類(lèi)；糧食的廣義概念包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品和以這些農(nóng)產(chǎn)品為原料制成的副食品，是大食物范疇。保障糧食安全，既要確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，又要穩(wěn)定糧食供應(yīng)，還要確保糧食的可及性、可獲得性、可用性和供給穩(wěn)定性。保障糧食安全，在供給側(cè)，要保數(shù)量、保質(zhì)量、保多樣，穩(wěn)定增加有效供給；在需求側(cè)，要滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)食物的品質(zhì)需求、營(yíng)養(yǎng)需求、健康需求，適應(yīng)人們膳食結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的趨勢(shì)，推動(dòng)供需實(shí)現(xiàn)更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

　　在新發(fā)展階段更好保障糧食安全，應(yīng)站在維護(hù)國(guó)家安全的高度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幾對(duì)重點(diǎn)關(guān)系。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系。既要抓好糧食生產(chǎn)，又要增強(qiáng)儲(chǔ)備和加工能力，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮整體效應(yīng)，確保糧食生產(chǎn)和供應(yīng)穩(wěn)定。保障糧食總體安全，夯實(shí)安全發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部與外部的關(guān)系。既要立足國(guó)內(nèi)，統(tǒng)籌優(yōu)化布局，確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，又要防范化解國(guó)際環(huán)境、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等變化給國(guó)內(nèi)糧食安全帶來(lái)的負(fù)面影響，還要發(fā)揮積極作用，促進(jìn)全球農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)世界糧食安全。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。既要立足當(dāng)前，解決好糧食供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，把握好中長(zhǎng)期糧食需求側(cè)的變化，增強(qiáng)供需的適配性、有效性。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關(guān)系。既要考慮糧食在生產(chǎn)、流通、供應(yīng)等方面面臨的傳統(tǒng)安全問(wèn)題，又要兼顧國(guó)際上糧食能源屬性、金融屬性增強(qiáng)以及地緣政治變化等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。

　　完善國(guó)家糧食安全保障體系

　　站在維護(hù)國(guó)家安全的高度保障糧食安全，一方面要樹(shù)立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，根據(jù)糧食安全保障目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)先保障口糧安全、飼料糧安全，滿足居民更高水平的食物和營(yíng)養(yǎng)需求，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的自給率保持在合理區(qū)間，大食物觀的基礎(chǔ)仍然是糧食。另一方面要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，以穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。統(tǒng)籌利用國(guó)際合作、貿(mào)易、投資等，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源、進(jìn)口渠道、進(jìn)口供應(yīng)鏈的安全、穩(wěn)定、可控、可靠，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國(guó)家糧食安全保障體系。

　　一是面向整個(gè)國(guó)土資源空間拓展食物資源開(kāi)發(fā)路徑，做好藏糧于地、藏糧于技。統(tǒng)籌利用森林草地、江河湖海等國(guó)土資源空間，挖掘各類(lèi)資源潛力，優(yōu)化空間布局，拓展多元食物供給路徑；充分保護(hù)和利用現(xiàn)有耕地資源，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)度；面向糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈配置科技資源，開(kāi)展優(yōu)良種源和高性能農(nóng)機(jī)等方面的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，有序推動(dòng)生物育種技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

　　二是率先推進(jìn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，多措并舉促進(jìn)糧農(nóng)增收。要加大對(duì)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)支持力度，加快補(bǔ)齊農(nóng)田水利建設(shè)短板；提高糧油主產(chǎn)區(qū)機(jī)械化水平，推動(dòng)其率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要按照政策保本、經(jīng)營(yíng)增效的思路，推動(dòng)糧農(nóng)增收，進(jìn)一步完善最低收購(gòu)價(jià)政策和生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度等，在政策托底的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮市場(chǎng)作用；發(fā)展壯大各類(lèi)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)民種糧積極性，提高主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性。確保主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)保面積保產(chǎn)量，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷(xiāo)區(qū)糧食自給率。

　　三是加大財(cái)政金融支農(nóng)力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，提高糧食安全保障水平。積極拓展和創(chuàng)新政策工具，逐步提高面向農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持水平，對(duì)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品需優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大支持范圍。一方面，要強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化研判的準(zhǔn)確性、前瞻性，提高農(nóng)業(yè)支持政策的針對(duì)性。準(zhǔn)確預(yù)判城鎮(zhèn)化、老齡化帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)一步完善重要農(nóng)產(chǎn)品支持政策。另一方面，要加快構(gòu)建既適應(yīng)金融市場(chǎng)規(guī)律又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的農(nóng)村金融體系，發(fā)揮好政策性金融和政策性保險(xiǎn)的作用，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)覆蓋面。

　　四是實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場(chǎng)結(jié)合，完善糧食流通與儲(chǔ)備體系。糧食流通與儲(chǔ)備體系是實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”。發(fā)揮好糧食儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，提高糧食宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高國(guó)家儲(chǔ)備吞吐調(diào)節(jié)的精準(zhǔn)性。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，逐步形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的糧食收儲(chǔ)機(jī)制，還要加快推進(jìn)糧食流通現(xiàn)代化，強(qiáng)化糧食應(yīng)急保障體系，提升應(yīng)急保供能力。

　　五是順應(yīng)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，要滿足城鄉(xiāng)居民多元化、高品質(zhì)需求，提高糧食綜合供給能力。準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧口糧與重要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，提高供給體系的適配性、精準(zhǔn)性；推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，既要實(shí)現(xiàn)糧、油、肉、奶、果、蔬及水產(chǎn)品等的有效供給，也要促進(jìn)全鏈條節(jié)糧減損。另一方面，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，創(chuàng)新種植模式，提高生產(chǎn)效率。發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，注重區(qū)域間取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)調(diào)高效發(fā)展。

　　六是提高統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的能力，持續(xù)推進(jìn)進(jìn)口多元化布局和農(nóng)業(yè)走出去。用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，加強(qiáng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)判，增強(qiáng)全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，同時(shí)，也要發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)多邊雙邊經(jīng)貿(mào)合作。持續(xù)優(yōu)化與全球主要糧源地的國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)短缺品種進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)控能力；持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)走出去，提升在農(nóng)資、農(nóng)化、產(chǎn)品、加工、物流、貿(mào)易等全產(chǎn)業(yè)鏈布局的能力，提高國(guó)際市場(chǎng)議價(jià)能力，確保進(jìn)口糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定性和可靠性；利用各類(lèi)合作平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易投資合作；參與推動(dòng)全球糧農(nóng)治理，對(duì)于人口大國(guó)、廣大發(fā)展中國(guó)家，要攜手推動(dòng)糧食國(guó)際貿(mào)易暢通，推動(dòng)糧食安全公共儲(chǔ)備合情合理合規(guī)，為我國(guó)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境。