加強(qiáng)金融安全

　　加速建構(gòu)金融安全網(wǎng)也是臺(tái)灣金融改革的主要目標(biāo)。金融安全網(wǎng)涵蓋三個(gè)層次：一是有效安全的監(jiān)督管理機(jī)制，二是健全的存款保險(xiǎn)機(jī)制，三是有效的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。

　　第一，強(qiáng)化金融監(jiān)督管理

　　金融監(jiān)管即金融監(jiān)督與管理，臺(tái)灣稱“金融監(jiān)管”，是指通過(guò)立法和管理?xiàng)l例，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)進(jìn)行決策、限制和約束的一系列行為總和。它有三個(gè)基本的政策目標(biāo)：確保整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，保護(hù)投資者和存款人的利益，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)安全、高效發(fā)展以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的良好運(yùn)作。

　　理論層面，金融業(yè)由于存在信息不對(duì)稱和資訊不完整，市場(chǎng)失靈可能發(fā)生。一般企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗波及范圍有限，金融機(jī)構(gòu)出問(wèn)題則會(huì)涉及存款人與投資人的權(quán)益，波及整個(gè)金融業(yè)甚至社會(huì)，因此對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管尤其重要。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，引入金融監(jiān)管就是為了解決金融合約失靈的問(wèn)題（Keeler,1984）。按照科斯定理，如果沒(méi)有交易成本，合約的執(zhí)行只要法院就行，根本不需要任何監(jiān)管者（易憲容，1998），但事實(shí)上法院執(zhí)法搜尋證據(jù)的成本極高，因此必須引入監(jiān)管者。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)也有成本，甚至成本過(guò)高會(huì)走向制度安排的反面，發(fā)生金融監(jiān)管失靈。如何在市場(chǎng)失靈與金融監(jiān)管失靈之間尋找一個(gè)合適的均衡點(diǎn)，既是維持金融體系穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，也是保證金融體系有效運(yùn)作的重點(diǎn)。金融監(jiān)管的具體內(nèi)容可分三大部分：金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管、金融市場(chǎng)自身監(jiān)管和外部力量的金融監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管包括金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、稽核體系及內(nèi)部控制系統(tǒng)等，屬于自我監(jiān)督約束機(jī)制；金融市場(chǎng)自身監(jiān)管包括存款人、投資人與貸款者對(duì)金融機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的監(jiān)督制裁力量，他們可以通過(guò)拋售股票或?qū)ふ移渌�金融機(jī)構(gòu)來(lái)迫使經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)退出金融市場(chǎng)；外部力量的金融監(jiān)管主要是金融主管機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)的監(jiān)督、管理與檢查，由于其具有法律上的強(qiáng)制性與處分權(quán)，威力遠(yuǎn)強(qiáng)于其它性質(zhì)的金融監(jiān)管，所以人們一般討論的金融監(jiān)管體制主要是指外部力量的金融監(jiān)管。

　　實(shí)踐層面，為謀求金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)都在努力加強(qiáng)金融監(jiān)管。發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管體制早已存在，但在普遍進(jìn)行金融自由化之后，加強(qiáng)金融監(jiān)管工作有了新的趨勢(shì)，如通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律解決政府干預(yù)的缺陷、加強(qiáng)自有資本規(guī)定、改革存款保險(xiǎn)制度等。因?yàn)榻鹑谧杂苫�放松了以前限制�?jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，必然會(huì)破壞金融體系的穩(wěn)定性，這就需要加強(qiáng)其它方面的金融規(guī)制，于是出現(xiàn)一個(gè)“監(jiān)管—放松監(jiān)管—再監(jiān)管”(regulation- deregulation- re-regulation)的過(guò)程。實(shí)行再監(jiān)管不僅可以彌補(bǔ)放松監(jiān)管造成的管理缺陷，還可以有效促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以美國(guó)為例：1913年美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系建立，美國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代金融監(jiān)管時(shí)期；自1960年代起，美國(guó)金融業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)加劇，推出一系列金融創(chuàng)新工具和新的金融制度安排，成為美國(guó)金融自由化時(shí)期；1990年代后，美國(guó)開(kāi)始反思金融體系的風(fēng)險(xiǎn)性，以1992年在聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)下成立金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系為標(biāo)志，美國(guó)進(jìn)入金融再監(jiān)管時(shí)期。各國(guó)加強(qiáng)金融監(jiān)管的措施不盡相同，但實(shí)行金融監(jiān)管一元化被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所采用。英國(guó)1997年成立金融服務(wù)管理局（Securities and Investment Board, SIB），成為單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。日本1998年設(shè)立金融監(jiān)督廳，2001年更名為金融廳，獨(dú)立行使對(duì)各金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。韓國(guó)1998年成立金融監(jiān)督委員會(huì)（Financial Supervisory Commission, FSC），作為最高金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際監(jiān)管工作由下屬的金融監(jiān)督局執(zhí)行。澳大利亞1998年成立金融管理局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），成為單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。德國(guó)2002年立法授權(quán)將金融監(jiān)管職責(zé)集中于財(cái)政部直屬的聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Bundesbank and German Financial Supervisory Authority,  BaFin ）,開(kāi)啟一元化金融監(jiān)管制度。

　　法律層面，國(guó)際清算銀行（Bank for International Settlements, BIS）下屬的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（The Basel Committee on Banking Supervision）所發(fā)布的金融監(jiān)管通則是國(guó)際上最高水平的規(guī)章，對(duì)金融監(jiān)管的內(nèi)容做了權(quán)威闡釋。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)1988年公布巴塞爾協(xié)定（Basel Capital Accord），奠定了國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)基準(zhǔn)資本充足率的基礎(chǔ)；2004年修正該協(xié)定，發(fā)布新巴塞爾資本協(xié)定（BaselⅡ），除修訂“最低資本要求”規(guī)范外，又加強(qiáng)“監(jiān)管審查程序”與“市場(chǎng)紀(jì)律”功能，形成三大支柱相輔相成的全方位監(jiān)管架構(gòu)。

　　臺(tái)灣金融監(jiān)管體制是1980年代隨著金融改革的不斷深入而發(fā)展起來(lái)的。臺(tái)灣最高金融主管部門(mén)原為“財(cái)政部”，集中了所有金融監(jiān)管的行政管理權(quán)。1981年將原來(lái)下設(shè)的“錢(qián)幣司”改名“金融司”，全面負(fù)責(zé)銀行、信托、保險(xiǎn)、票券等行業(yè)的監(jiān)管工作。1991年“金融司”升格為“金融局”，保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管工作分出來(lái)專設(shè)“保險(xiǎn)司”。于是臺(tái)灣“財(cái)政部”就下轄三個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)：“金融局”、“保險(xiǎn)司”、“證券暨期貨管理委員會(huì)”。三個(gè)機(jī)關(guān)職權(quán)劃分明確，監(jiān)管對(duì)象分別是銀行、保險(xiǎn)、證券暨期貨市場(chǎng)。此外，在臺(tái)灣金融監(jiān)管的外部力量中，還有兩個(gè)輔助力量，即縣市政府和會(huì)計(jì)師。依所有關(guān)法規(guī)，縣市政府對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)有管理權(quán)，但實(shí)際上，縣市政府既無(wú)人力配置，又無(wú)正式權(quán)力，僅在追究責(zé)任時(shí)，有主管官員被連帶處分。具體分工方面，對(duì)銀行與票券業(yè)的金融檢查，包括各家行庫(kù)、信托投資公司、信用合作社、“農(nóng)漁會(huì)信用部”、票券金融公司的業(yè)務(wù)檢查，由“財(cái)政部金融局”、“中央銀行金融檢查處”、“中央存款保險(xiǎn)公司”三個(gè)單位共同負(fù)責(zé)。對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的金融檢查由“保險(xiǎn)司”負(fù)責(zé)。對(duì)證券業(yè)的金融檢查主要由“證券暨期貨管理委員會(huì)”負(fù)責(zé)，該會(huì)又將檢查業(yè)務(wù)委托臺(tái)灣證券交易所辦理，“財(cái)政部金融局”和“中央銀行金檢處”也參與檢查。

　　改革前臺(tái)灣金融管理制度屬于分業(yè)監(jiān)管與分工檢查的模式，行政管理權(quán)集中于“財(cái)政部”，而金融檢查權(quán)則分屬“財(cái)政部”、“中央銀行”及“中央存款保險(xiǎn)公司”。多頭馬車式的金融監(jiān)管制度，造成金融信息漏洞而讓不法者有機(jī)可乘。尤其在2000年2001年臺(tái)灣當(dāng)局分別通過(guò)“銀行二法”與“金融六法”，島內(nèi)金融業(yè)可以跨業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)當(dāng)時(shí)的金融監(jiān)管制度形成重要挑戰(zhàn)。

　　首先，金融控股公司的營(yíng)運(yùn)并未設(shè)置有效的防火墻，可能涉及信息外泄及內(nèi)線交易問(wèn)題�！敖鹑诳毓晒�司法”采取連結(jié)稅制，金融控股公司如果借連結(jié)稅制達(dá)到逃避納稅的目的，主管機(jī)關(guān)難以稽核。如果金融監(jiān)管遲遲不能一元化，不同監(jiān)管機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)劃分不清，將造成推諉責(zé)任及拖延時(shí)效。特別是如何落實(shí)金融控股公司對(duì)于所屬銀行與其他金融機(jī)構(gòu)的控管，以及強(qiáng)制實(shí)施填補(bǔ)資本虧損的責(zé)任，財(cái)金主管機(jī)關(guān)并無(wú)明確規(guī)定，單純依賴金融業(yè)者自律無(wú)法有效解決問(wèn)題。而隨著臺(tái)灣金融業(yè)至海外投資及外國(guó)金融業(yè)在島內(nèi)投資所產(chǎn)生的聯(lián)合財(cái)務(wù)報(bào)表查及監(jiān)督等問(wèn)題，也對(duì)臺(tái)灣金融監(jiān)管制度提出挑戰(zhàn)。

　　其次，臺(tái)灣金融監(jiān)管獨(dú)立自主性不足，因此金融監(jiān)管工作常易遭受政治特權(quán)干擾。一方面形成金融機(jī)構(gòu)違法超貸、高風(fēng)險(xiǎn)貸款投資等問(wèn)題，致使逾期放款比率不斷上升。另一方面，金融機(jī)構(gòu)配合臺(tái)灣當(dāng)局金融護(hù)盤(pán)政策，缺乏自主性金融監(jiān)管，干預(yù)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此“金融控股公司法”雖允許金融業(yè)提高多元化經(jīng)營(yíng)的幅度，然而無(wú)論金融控股公司或銀行以轉(zhuǎn)投資方式經(jīng)營(yíng)其他金融業(yè)務(wù)時(shí)，仍然受到相當(dāng)?shù)男姓�干預(yù)。尤其金融主管機(jī)關(guān)行政權(quán)力過(guò)大，且審核作業(yè)缺乏透明化，又頻頻要求銀行配合政策紓困，進(jìn)行股市護(hù)盤(pán)或救援問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，造成銀行對(duì)于改善銀行內(nèi)部結(jié)構(gòu)及提高經(jīng)營(yíng)能力的意愿低落。因此建立獨(dú)立自主且透明化的金融監(jiān)管委員會(huì)已經(jīng)迫在眉睫。

　　最后，為提升臺(tái)灣金融產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并配合國(guó)際金融管理整合的趨勢(shì)，臺(tái)灣金融管理機(jī)關(guān)的整合與推動(dòng)金檢一元化的工作勢(shì)在必行�！敖鹑诒O(jiān)督管理委員會(huì)”的功能不僅是獨(dú)立行使金融監(jiān)督的責(zé)任，更能規(guī)劃金融產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的藍(lán)圖，維護(hù)金融穩(wěn)定及金融業(yè)營(yíng)運(yùn)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)成長(zhǎng)。尤其是隨著金融商品創(chuàng)新的加速，金融業(yè)之間跨業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越多，金融集團(tuán)逐漸形成，原有的分業(yè)管理模式不能滿足社會(huì)環(huán)境的變化需求，整合金融業(yè)監(jiān)督、管理、檢查權(quán)力的呼聲日益強(qiáng)烈。

　　臺(tái)灣當(dāng)局最后確定在“行政院”下成立“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“金管會(huì)”），將“財(cái)政部”下屬的金融局、保險(xiǎn)司、證期會(huì)與“中央銀行”下屬的金融業(yè)務(wù)檢查局以及“中央存款保險(xiǎn)公司”檢查處等機(jī)構(gòu)合并納入。2004年7月“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”掛牌成立，臺(tái)灣金融監(jiān)管自此進(jìn)入監(jiān)督、管理、檢查一元化時(shí)代。

　　臺(tái)灣金融監(jiān)管一元化的涵義，首先是金融檢查一元化，包括檢查權(quán)與處分權(quán)的統(tǒng)一；其次是監(jiān)管機(jī)關(guān)一元化，銀行、證券、保險(xiǎn)等金融行業(yè)之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)合并，制定法規(guī)、營(yíng)業(yè)許可與撤銷、監(jiān)督、管理與處分等權(quán)力都集中于“金管會(huì)”；最后是金融管理與貨幣政策管理的一元化，但貨幣政策歷來(lái)是“中央銀行”的獨(dú)有職權(quán)，因此這一層面存在爭(zhēng)議。無(wú)論如何，金融監(jiān)管一元化賦予臺(tái)灣“金管會(huì)”極大的職權(quán)，尤其是檢查權(quán)與處分權(quán)的結(jié)合，使其成為一個(gè)準(zhǔn)司法單位，不但可依法獨(dú)立行使職權(quán)，還在設(shè)立金融監(jiān)管基金之后具有財(cái)務(wù)上的獨(dú)立運(yùn)作能力。“金管會(huì)”之外，“中央銀行”與“農(nóng)業(yè)委員會(huì)農(nóng)業(yè)金融局”也還是臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)，因此在執(zhí)行面仍存在三個(gè)單位之間需要業(yè)務(wù)聯(lián)系與協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。“中央銀行”掌握貨幣政策，是金融業(yè)務(wù)的重要主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)支付系統(tǒng)與外匯等業(yè)務(wù)的管理，因而對(duì)金融機(jī)構(gòu)涉及有關(guān)貨幣、信用、外匯及支付系統(tǒng)等主管業(yè)務(wù)范圍，要履行專案檢查職責(zé)�！稗r(nóng)業(yè)委員會(huì)農(nóng)業(yè)金融局”是農(nóng)業(yè)金融的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)、漁會(huì)信用部的檢查與處分，分由兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)執(zhí)行。

　　受檢機(jī)構(gòu)包括金融控股公司、銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、電子金融交易業(yè)與其它金融服務(wù)業(yè)的機(jī)構(gòu)。檢查行使方式以實(shí)地檢查為主，再配合報(bào)表稽核與業(yè)務(wù)座談。在一般檢查方面，金融機(jī)構(gòu)的總機(jī)構(gòu)至少兩年檢查一次；對(duì)分支機(jī)構(gòu)，依對(duì)總機(jī)構(gòu)最近一次檢查結(jié)果及其它分析資料，辦理抽樣檢查。檢查業(yè)務(wù)執(zhí)行方面，由原來(lái)的分業(yè)檢查模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄匀诤蠙z查模式，由分工檢查方式轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)統(tǒng)一的單一機(jī)關(guān)檢查方式，不再按業(yè)別分類管理，而將銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管合并，同時(shí)金融檢查與金融處分在同一機(jī)關(guān)執(zhí)行，事權(quán)明確。臺(tái)灣金融監(jiān)管的內(nèi)容可分為制度、政策與業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管。制度上主要是指金融行政管理，包括金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并、分支機(jī)構(gòu)增設(shè)與經(jīng)營(yíng)范圍等；政策上主要指貨幣政策與金融政策制定，包括資金調(diào)節(jié)、貨幣控制、信用分配、優(yōu)惠措施、利率政策與外匯貿(mào)易措施等；業(yè)務(wù)方面，銀行主要是信貸業(yè)務(wù)，票券公司是票券業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司是保單銷售與理賠業(yè)務(wù)，證券商為證券承銷、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)等。這些金融機(jī)構(gòu)都涉及業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范與財(cái)務(wù)運(yùn)作的健全問(wèn)題，同時(shí)也涉及業(yè)務(wù)人員的資格與能力。

　　推出“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”的目的，是為順應(yīng)國(guó)際金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)金融監(jiān)管組織的獨(dú)立與整合，實(shí)踐金融監(jiān)管一元化，加強(qiáng)監(jiān)管力度，強(qiáng)化金融體質(zhì)，但“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”的掛牌運(yùn)作后，卻發(fā)現(xiàn)制度安排上存在諸多問(wèn)題。 首先是組織架構(gòu)問(wèn)題。從組織架構(gòu)看，“金融監(jiān)督管理委員”還是依照過(guò)去的做法，按“行業(yè)別”安排組織架構(gòu)，四個(gè)業(yè)務(wù)局各自獨(dú)立運(yùn)作，沒(méi)有功能性整合。這樣的機(jī)構(gòu)整合其效果與原來(lái)“財(cái)政部”的監(jiān)管并無(wú)太大差異，仍難發(fā)揮迅速有效的管理功能。其次是部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題。比如，各種票券涉及復(fù)雜的稅務(wù)問(wèn)題，成立“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”前，金融與稅務(wù)均由“財(cái)政部”掌管，一旦發(fā)生票券稅務(wù)問(wèn)題，“財(cái)政部”可以酌情決斷。“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”成立后，一旦碰上此類問(wèn)題，“財(cái)政部”會(huì)傾向捍衛(wèi)課稅權(quán)力，而“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”則傾向維護(hù)金融業(yè)者權(quán)力，金融、賦稅摩擦程度反而高于“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”成立前。 再次是人員整合問(wèn)題。整合過(guò)程中可能衍生的人才流失、士氣低落、功能重復(fù)或組織沖突等問(wèn)題會(huì)降低金融監(jiān)管的品質(zhì)。最后是負(fù)責(zé)官員的任命問(wèn)題�！敖鹑诒O(jiān)督管理委員會(huì)主任委員”由臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人指定，因隨意性和黨派色彩過(guò)重，可能會(huì)削弱該機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。事實(shí)上這一體制產(chǎn)生的結(jié)果的確引發(fā)各界強(qiáng)烈質(zhì)疑。（本文作者朱磊系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院臺(tái)灣研究所經(jīng)濟(jì)研究室主任 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）

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